W naszym kraju w czasach gospodarki planowanej władza robotnicza miała wyłączne prawo do produkcji i obrotu napojami alkoholowymi. W obecnej rzeczywistości postulat przywrócenia monopolu wydaje się zupełnie nierealistyczny czy wręcz absurdalny. Okazuje się, że w „szumie informacyjnym” jest coś więcej niż tylko źdźbło prawdy. Żeby sprawę wyjaśnić, trzeba zwrócić wzrok w kierunku północnym.

Dostępność alkoholu
    Głównym promotorem idei państwowego monopolu na obrót napojami alkoholowymi są państwa skandynawskie. Stosując ten instrument, nie tylko realizują politykę zdrowotną (przez ograniczenie fizycznej dostępności alkoholu), lecz także chronią własnych producentów trunków. Wynika to z tego, że importowane napoje alkoholowe mają utrudniony dostęp do monopolu. W Szwecji za sprzedaż detaliczną alkoholu odpowiada Systembolaget, w Finlandii – Alko, w Norwegii – Vinmonopolet, a w Islandii – Vínbúđ.
    Szwecja odgrywa kluczową rolę pośród państw, które rekomendują stosowanie monopolu i bardzo wysokich podatków, jako skutecznych instrumentów ograniczających problemy alkoholowe. Kraj ten jest zamieszkały przez 9 milionów ludzi. Oficjalnie istnieje tam niecały tysiąc legalnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Blisko sześćset z nich to lokale gastronomiczne, z których każdy ma swojego monopolowego agenta. Oczywiście sprzedaż w tym kanale jest nieznaczna, gdyż restauracje, bary czy kawiarnie mają w swojej ofercie alkohol po bardzo wysokich cenach. Większość oficjalnej sprzedaży alkoholu w Szwecji odbywa się przez 418 sklepów detalicznych prowadzonych przez Systembolaget. W dzień powszedni są one czynne między 10.00 a 18.00 (niekiedy do 19.00), w soboty między 10.00 a 15.00, natomiast w niedzielę są zamknięte. Sklepy Systembolaget są zlokalizowane w oddaleniu od większych osiedli mieszkaniowych. Zakup alkoholu wiąże się z koniecznością zorganizowania wyprawy. Ponadto w niektórych sklepach w piątkowy wieczór lub sobotnie popołudnie trzeba postać w kolejce. Poza tym sprzedawca w Systembolaget ma prawo ograniczyć ilość zakupów alkoholu, a nawet odstąpić od sprzedaży, jeżeli ma wątpliwości, jak towar będzie wykorzystany.

Towar w ofercie
    Ograniczenia dostępności do alkoholowego rynku dotyczą także importerów. Generalnie monopol chroni tych producentów, których trunki są już obecne na jego półkach sklepowych. W Systembolaget są dwie listy towarów będących w ofercie. Na pierwszej są te, które można zakupić „od ręki” w większości sklepów. Na drugiej te, które mogą być sprowadzone na zamówienie. Na tej pierwszej dominują oczywiście lokalne trunki. Wejście nowych produktów do stałej oferty sklepów jest możliwe w dwóch przypadkach. Pierwszy, gdy importerowi uda się wygrać przetarg, którego zasady nie są do końca jasne, a oficjalnym celem jest zwiększenie różnorodności oferty Systembolaget. Drugim, gdy sprzedaż konkretnej marki w gastronomii lub na zamówienie w monopolowym osiągnie odpowiedni poziom obrotu (co jest bardzo trudne).
    Taka praktyka powoduje, że szwedzki monopol stanowi naruszenie swobodnego przepływu towarów. Zarzut ten podnosiły kraje śródziemnomorskie w 1995 r., kiedy Szwecja wstępowała do Wspólnoty Europejskiej. Eksperci z Dyrekcji Generalnej ds. Rozszerzenia oraz ze Służby Prawnej Komisji Europejskiej stwierdzili, że funkcjonowanie Systembolagetu sprawia, iż europejscy producenci napojów alkoholowych nie mają równego dostępu do szwedzkich konsumentów. W rozmowach dwustronnych z Komisją Europejską szwedzki rząd zdołał wykazać, że naruszenie swobody przepływu towarów jest w tym przypadku uzasadnione ochroną zdrowia publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem przestrzegania ograniczeń prawnych dotyczących wieku, w którym można dokonać zakupu napojów alkoholowych, utrzymania wysokich cen alkoholu oraz ograniczonej dostępności fizycznej napojów alkoholowych. Podobnie stwierdził Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 23 października 1997 r. w sprawie dotyczącej szwedzkiego postępowania karnego przeciwko Harremu Franzén. (Sprawa C-189/95 Zbiory orzecznictwa Trybunału Europejskiego 1997 Strona I-05909 ). Zgodnie z wykładnią Trybunału, którego orzeczenia mają w Unii Europejskiej moc powszechnie obowiązującego prawa, samo funkcjonowanie monopolu nie jest sprzeczne z przepisami wspólnotowymi.

Import turystyczny
    Wielu Szwedów od lat dobrze radzi sobie z obchodzeniem monopolu. Według oficjalnych danych Uniwersytetu w Sztokholmie najpoważniejszym źródłem zaopatrzenia w alkohol spoza Systembolaget jest tzw. import turystyczny z Danii i Niemiec. Tą drogą nie można jednak sprowadzić bardziej wyszukanych produktów. W takiej sytuacji znalazła się grupa jedenastu obywateli szwedzkich, którzy zasmakowali w hiszpańskich winach niedostępnych w Szwecji ani w państwach ościennych. W 2000 r. drogą korespondencyjną (przez duńską stronę internetową i bez pośrednika w miejscu swego zamieszkania w Szwecji złożyli zamówienie na skrzynki z winem wyprodukowanym na Półwyspie Iberyjskim. Towar został wprowadzony do Szwecji bez zgłoszenia, jednak funkcjonariusze celni byli jak zwykle czujni. Transport kilku skrzynek wina został zajęty, gdyż stanowił przedmiot nielegalnego przywozu w świetle szwedzkich przepisów. Względem zamawiających wszczęto postępowanie karne. W 2002 r. szwedzki sąd potwierdził ważność zajęcia towarów i skazał śmiałków na grzywny. Skazani odwołali się od wyroku. W 2004 r. szwedzki Sąd Najwyższy w tej sprawie zwrócił się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z zapytaniem prejudycjalnym dotyczącym zgodności regulacji szwedzkich z prawem wspólnotowym.

Promocja monopolu
    Zgodnie z zasadą, że najlepszą obroną jest atak, Systembolaget zaatakował pierwszy, zamiast czekać aż Trybunał lub Komisja Europejska zmusi monopol do równego traktowania wszystkich unijnych producentów napojów alkoholowych. W 2005 r., w związku z jubileuszem pięćdziesięciolecia istnienia szwedzkiego monopolu, została rozpoczęta akcja promocyjno-lobbingowa. Jej celem było przekonanie unijnych instytucji do przyjęcia restrykcyjnej polityki alkoholowej. 22 listopada 2005 r. 70 gazet szwedzkich i fińskich oraz Financial Times opublikowały list otwarty do Jose Manuela Barroso, przewodniczącego Komisji Europejskiej. Podstawowymi instrumentami rozwiązania problemów alkoholowych w UE miały być oczywiście monopol na sprzedaż detaliczną oraz wysokie ceny. Alternatywnie do monopolu postulowano wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu z zyskiem. Innymi słowy, handel mógłby pozostać w rękach prywatnych, ale pod warunkiem, że pośrednik (sklep) sprzeda konsumentowi napój alkoholowy po cenie jego nabycia od hurtownika. Według oficjalnej tezy uzasadnienia Szwecja miała m.in. najniższy wskaźnik zgonów związanych z nieodpowiedzialną konsumpcją alkoholu. Szkoda tylko, że poza ogólnymi stwierdzeniami nie podano konkretnych danych, które można byłoby zweryfikować. Mimo wszystko, oglądając materiały z kampanii można było odnieść wrażenie, że szwedzkie postulaty są uzasadnione. Szczególną rolę w tym odgrywał wzruszający film pokazujący propozycje zmian wzmocnione przedstawieniem kilku patologicznych przykładów z Europy. Koszt działań lobbingowych wyniósł 8 milionów koron (ok. 4 milionów zł). Dla tej inicjatywy Systembolaget bardzo istotne było polityczne wsparcie ze strony rządu. Prezesem monopolu była wówczas Anitra Steen, żona Görana Perssona, przewodniczącego szwedzkich socjalistów, który w latach 1996-2006 stał na czele tamtejszego rządu. Akcja uzyskała także poparcie rządu Finlandii.

Decyzja Trybunału
    W sprawie przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości, dotyczącym jedenastu amatorów hiszpańskiego wina, Szwecja powtarzała argumenty, że zakaz prywatnego importu jest uzasadniony chęcią zmniejszenia ilości spożywanego alkoholu wśród obywateli oraz ograniczenia dostępu do niego osobom niepełnoletnim. Argumenty te nie przekonały jednak Trybunału. W dniu 5 czerwca 2007 r. zapadł wyrok, w którym sędziowie stwierdzili, że surowe szwedzkie przepisy przede wszystkim faworyzowały Systembolaget. Trybunał uznał, że zakaz dokonywania przywozu napojów alkoholowych stanowi ograniczenie ilościowe w przywozie, nawet jeżeli ustawa ta zobowiązuje właściciela monopolu w zakresie sprzedaży detalicznej do dostarczenia, a zatem w odpowiednich przypadkach przywozu rzeczonych napojów na zamówienie. Ponadto Trybunał ocenił, że wspomniany zakaz jest niezdatny do realizacji celu, jakim jest ogólne ograniczenie spożycia alkoholu oraz nieproporcjonalny dla realizacji celu, jakim jest ochrona młodzieży przed negatywnymi skutkami tego spożycia. Tym samym ograniczenie swobody przepływu towarów nie może zostać uznane za uzasadnione względami ochrony zdrowia i życia ludzi.
    Wydawało się, że decyzja Trybunału z 2007 r. będzie miała wpływ na pozycję Systembolaget. W komentarzach do tamtego wyroku pojawiały się nawet sugestie, że to początek końca szwedzkiego monopolu. Wielka akcja lobbingowa okazała się niewystarczająca, podobnie jak wsparcie fińskie i norweskie. Nie można wykluczyć, że to właśnie próba narzucenia szwedzkiego modelu w UE stała się przyczyną porażki przed Trybunałem, gdyż obnażyła hipokryzję Systembolaget. Trzeba przyznać, że nie wygląda to najlepiej, gdy innym rekomenduje się monopol lub handel bez zysków, a samemu zarabia się krocie na handlu alkoholem. W 2008 r. przychody Systembolaget osiągnęły 21 miliardów koron (ok. 10 mld zł) przy zysku netto 774 milionach koron (ok. 350 milionów zł). W 2010 r. przychody szwedzkiego monopolu przekroczyły 24 miliardy koron, jednocześnie zmniejszył się zysk netto do 302 milionów koron. Być może oznacza to powolne wdrażanie polityki ograniczania rentowności obrotu alkoholem.

Niezagrożona pozycja
    Mimo klęski przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości w 2007 r., Systembolaget nadal istnieje i ma się całkiem dobrze. Jego funkcjonowania nie podważyła nawet fala afer korupcyjnych w 2009 r. Co ciekawe, mimo zmiany władzy w Szwecji, tamtejszy rząd nadal uważa, że monopol i wysokie podatki to najskuteczniejsze instrumenty ograniczające skutki nieodpowiedzialnej konsumpcji. Szwedzka dyplomacja kilkakrotnie próbowała podejmować inicjatywy na szczeblu UE i WHO, które były ukierunkowane na zwiększenie restrykcji w obrocie alkoholem. Trudno jednak mówić o konsekwentnej polityce zdrowotnej Systembolaget, zwłaszcza że w ciągu ostatnich 15 lat spożycie napojów alkoholowych w Szwecji wzrosło o ok. 30% w przeliczeniu na l 100% alkoholu. Niesamowite jest to, że tak duży wzrost sprzedaży został osiągnięty mimo wysokich podatków. Szwecja ma najwyższą stawkę akcyzy na napoje spirytusowe z całej UE. Wynosi ona 50 141 szwedzkich koron za hl 100%, czyli ponad 230 zł za litr 100%. Dla porównania można podać, że najniższe stawki akcyzy na tzw. mocne trunki w Unii mają państwa południowe: Rumunia (22 zł za l 100%), Bułgaria (23 zł za l 100%), Cypr (25 zł za l 100%), Włochy (32 zł za l 100%), Hiszpania (34 zł za l 100%). Polska pod tym względem jest mniej więcej w środku (49,60 zł za l 100%).

Dwa podejścia
    W Unii od kilku lat ścierają się dwa skrajne podejścia: restrykcyjne (północne) oraz liberalne (południowe). Pierwsze jest reprezentowane właśnie przez Szwecję wspieraną m.in. przez Finlandię i Wielką Brytanię. Państwa te postulują ekonomiczne ograniczenie dostępności alkoholu m.in. przez wysokie podatki i restrykcje w obrocie. Drugie podejście jest reprezentowane przez państwa kultury śródziemnomorskiej, gdzie dominuje konsumpcja alkoholu w formie wina. Większość państw UE pod względem polityki alkoholowej jest dość neutralna. Urzędnicy polskiego resortu zdrowia chętnie popierają opcję północną, ale nie zawsze ma to wsparcie całej Rady Ministrów.
     Do starcia północno-południowego na temat kierunków polityki alkoholowej doszło w ubiegłym roku podczas prac nad Europejskim Alkoholowym Planem Działań 2012-2020 w ramach Światowej Organizacji Zdrowia (WHO). Szwecja, przy aktywnym wsparciu Europejskiego Biura WHO oraz organizacji pozarządowych, podjęła próbę narzucenia państwom europejskim skandynawskiego modelu rozwiązywania problemów alkoholowych. Dokument w pierwotnej wersji był skierowany przeciwko samej konsumpcji alkoholu. Pod naciskiem państw południowych ostatecznie dokument został przyjęty w formie planu działań ograniczenia szkodliwego spożywania alkoholu (“The European Action Plan to Reduce Harmful Use of Alcohol 2012-2020”). Końcowy tekst dokumentu był negocjowany w czasie naszego przewodnictwa w UE. Polskie Ministerstwo Zdrowia, zamiast odgrywać rolę mediatora w sporze skandynawsko-śródziemnomorskim, zdecydowanie poparło opcję północną. Co ciekawe, nasze kompetencje prezydencji do prowadzenia uzgodnień z państwami członkowskimi UE zostały delegowane właśnie na Szwecję. Tamtejsza dyplomacja wykorzystała swoją szansę. W dokumencie WHO wyraźnie jest mowa, że należy zachować monopol na obrót alkoholem, tam gdzie on już funkcjonuje. Polskie Ministerstwo Zdrowia zdecydowało, że projekt dokumentu WHO w kraju nie był konsultowany społecznie ani nawet nie przesłano go do uzgodnień międzyresortowych. Oficjalnie Polska nie zabrała głosu w sprawie jego treści. To oznaczało poparcie dla wszystkich zapisów proponowanych przez koalicję północną.

Polityka unijna
    Obecnie Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Konsumentów (DG Sanco) Komisji Europejskiej prowadzi ewaluacje wszystkich inicjatyw, które są podejmowane w celu ograniczenia skali nieodpowiedzialnej konsumpcji alkoholu. W Brukseli prowadzone są m.in. analizy, które z postulatów WHO zawarte w europejskim planie działań powinny być wdrożone na poziomie UE. Do rozważanych pomysłów należą m.in. redukcja dopuszczalnego poziomu alkoholu we krwi kierowców, ograniczenia zasad reklamy i wzmocnienie kontroli ich przestrzegania, obowiązkowe podawanie kaloryczności i wartości odżywczych na etykietach, ostrzeżenia zdrowotne, zwiększanie akcyzy, wprowadzenie minimalnej ceny od litra 100% alkoholu, dodatkowe opodatkowanie napojów alkoholowych popularnych wśród młodzieży, ograniczenie liczby sklepów oraz godzin ich otwarcia. Na razie nikt w Komisji Europejskiej nie rozważa wprowadzenia monopolu na obrót alkoholem. W maju należy się spodziewać pierwszych informacji o proponowanym kształcie nowej polityki UE do 2020 r. W drugiej połowie br. powinno być w tym zakresie wypracowane wspólne stanowisko państw członkowskich oraz Parlamentu Europejskiego. Propozycje na poziomie UE będą przede wszystkim ukierunkowane na ograniczenie skali nieodpowiedzialnej konsumpcji alkoholu, która powoduje szkody indywidualne i społeczne.
    Nie ma wątpliwości, że jednym z ważniejszych zadań państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa oraz ochrony zdrowia publicznego. Pod tymi hasłami kryją się m.in. profilaktyka, leczenie, przeciwdziałanie ryzykownym zachowaniom. Na rynek alkoholowy nie powinno się jednak patrzeć wyłącznie przez pryzmat patologii. Warto pamiętać, że znakomita większość konsumentów pije „procenty” w sposób bezpieczny. Alkohol jest głęboko wpisany w naszą kulturę, a jego spożywanie może mieścić się w ramach zrównoważonego i zdrowego stylu życia. Wbrew pozorom dotyczy to nie tylko piwa czy wina, ale także wódki. Rozróżnianie napojów alkoholowych na „miękkie” i „twarde” jest nieporozumieniem, gdyż zawierają one tą samą substancję chemiczną (C2H5OH). Istotne jest zatem jej stężenie w organizmie, a nie ilość procentów w butelce.

* * *

    Z dzisiejszej perspektywy wydaje się, że nie grozi nam powrót do państwowego monopolu. Jeżeli w ciągu 3-8 lat zdołamy ograniczyć skalę nieodpowiedzialnej konsumpcji alkoholu, to polscy sprzedawcy będą mogli spać spokojnie. W pewnej mierze zależy to także od nich samych, na ile zaangażują się w działania zwiększające poziom świadomości społecznej oraz poprawiające mechanizmy przestrzegania prawa (np. zakaz sprzedaży alkoholu nieletnim). Nie ulega wątpliwości, że w długofalowej perspektywie ryzyko wysokich podatków oraz restrykcji w obrocie alkoholem będzie przede wszystkim zależało od poziomu odpowiedzialności samych konsumentów.

Autor: Leszek Wiwała, prezes Związku Pracodawców, Polski Przemysł Spirytusowy

Artykuł został opublikowany w magazynie "Agro Przemysł" nr 2/2012

Źródło fot.: www.photogenica.pl